其次是土地开发的配套市政和配套公共设施的建设工作，也同样可以用招标的方式进行。既保证按质、按时、按量完成新区或建设用地所需的条件，又能有效地降低成本。

   土地一级开发的企业在按招标完成开发工作并收取合理利润之后，将土地交由政府进行招、拍、挂工作进入土地一级市场。这样政府就可以通过土地一级开发工作的招标工作，合理的安排土地供给的年度和分段向市场供给的计划，才能有效地实施用土地和价格调控市场的调度作用。

   利用公开而有限的委托代理可以发挥社会的力量和企业的力量代政府完成必要的土地储备工作；可以解决政府大量资金的投入问题；可以解决政府大量人力的投入问题；也可以解决市场土地供给的压力和信息的对称问题；增强了政府的土地供给和调节能力。政府甚至可以在土地一级开发的预期完成之前就组织土地的招、拍、挂工作，提前解决开发商规划、设计、立项、市场分析等各种审批的时间和手续问题。在土地开发完成的同时可以直接进入建设期，而不是拿到土地之后才做上述审批，使土地空置时间过长，并合理解决了土地从何时计算土地使用年限的问题，可以为消费者降低成本和增加合理的使用期。政府也可以按招标时的付款条件提前用招、拍、挂获得及时支付土地开发企业费用的资金，加速土地与资金的周转速度。

   土地一级开发的企业应设定进入的资格和限制性的条件。如土地一级开发企业不得从事商品房的建设与开发；必须拥有征地拆迁的资格；有一定的资本实力和完整的管理队伍；有较高的专业化规划水平，赋予土地开发增值的能力；及拆迁安置用房建设的能力和资格等等。建立公开的市场和竞争机制，有利于降低土地开发的成本和规范市场的行为。

除对土地一级开发企业的资格设定和审查之外，还应给土地一级开发企业相应的政策保证。

   沈阳市的土地储备中心不再直接参与和进行土地的一级开发工作，而作为代表政府利益的土地管理部门，按政府的计划安排负责土地一级开发的招投标工作，以及土地市场供给的招拍挂工作；负责与政府主管部门协商征地、拆迁补偿与安置的标准与办法作为招标的条件，负责监督与审查，负责制定土地一级开发的条件包括该片土地的规划与利用条件。让政府回归于管理和服务的位置而非既当运动员又当裁判的多重身份。

四、当前阶段的转换

   目前沈阳市面临的问题是必须按国土部的要求于8月31日后停止协议出让，而现实已统计出的资料显示，根本不可能在8月31日之前解决完全部协议出让的手续问题。尤其是有大量的工作根本不具备在8月31日之前办理出让的条件。而这些大量的土地并非都是因为开发商无能力和无钱需解决的问题，同时又有许多本来就安排的是一个长期的征地与建设的计划。如望京地区十年前就开始了规划、征地、道路等市政基础设施建设，而商品房开发用地并没有完全具备出让和开发的条件，也无法计算市政道路在局部地块的分摊成本。

   建议将手中拥有大量土地的公司，尤其是像沈阳城开、天鸿等公司大约分别占有约500公顷的预期待开发土地，可以在此时转换为政府授权委托的土地一级开发公司。将承担已完成的商品房建设用地的公司重组形成两个法人，其中一部分转为专门从事土地一级开发的企业，另一部分专门从事商品房建设。将不能于8月31日之前办完手续的待开发土地，由原公司继续完成土地的一级开发工作，但开发后的土地交由政府土地储备中心招拍挂，规定一个合理的期限完成原已有立项或部分审批条件，又不能于限时之前完成协议出让手续的土地一级开发。

对并不拥有大量土地和无能力专门从事土地一级开发的企业手中未能于限时之前办完出让手续，但又有大量资金投入并且尚未完成土地开发的可以用契约或协议的方式，将这些土地交由政府委托的土地一级开发企业继续完成，并在招拍挂之后按契约分配资金和利润。

   也可以在此次限期之后将未完成土地一级开发的应收回或上交的土地直接用招标的方式转入土地一级开发，可以由原拥有土地的企业和政府指定的一级土地开发企业共同招标完成上述土地的开发工作，然后交由储备中心招拍挂。

招拍挂的限制性条件可以将房地产开发划分为土地开发和房产开发。政府可以不再用毛地出让而通过土地一级开发公司变成熟地出让，由专业的土地一级开发公司承担土地生变熟的开发工作。而房产商在招拍挂获得土地之后则只专业化的负责房屋的建设与开发工作，不再发愁土地由生变熟的开发工作。既可促进公